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Sind die Anleihekäufe der EZB verfassungswidrig?

Von Bettina Brück

Das Staatsanleihe-Aufkaufprogramm der EZB („Outright Monetary Transactions“,OMT) scheint gut zu wirken: schon seine bloße Ankündigung hat zur Beruhigung der Märkte beigetragen. Die Renditen der europäischen Staatsanleihen sind von ihren Rekordständen im vergangenen Jahr deutlich gefallen. Aber sind die Anleihekäufe auch mit dem Grundgesetz vereinbar? 

Diese Frage könnte im ESM-Hauptsacheverfahren vor dem Bundesverfassungsgericht entschieden werden. Das Gericht hat in seinem vorläufigen ESM-Urteil vom 12. September 2012 (Az. 2 BvR 1390/12) angekündigt, sich in seinem noch ausstehenden endgültigen Urteil auch zur Verfassungsmäßigkeit des Ankaufs von Staatsanleihen durch die EZB am Sekundärmarkt zu äußern. Der berichterstattende Verfassungsrichter Huber äußerte kürzlich, dass das Handeln der EZB mit dem Demokratieprinzip vereinbar sein müsse. 

Es könnte sich bei dem OMT-Programm um eine Art „indirekte Banklizenz“ des ESM handeln: 

Mit einer direkten Banklizenz könnte der ESM Staatsanleihen auf dem Primärmarkt direkt von Staaten erwerben und sie dann bei der EZB als Sicherheit für Darlehen hinterlegen. Eine direkte Banklizenz für den ESM wurde aber vom Bundesverfassungsgericht in seinem ESM-Urteil für verfassungswidrig erklärt: 

"Auch eine Hinterlegung von Staatsanleihen durch den Europäischen Stabilitätsmechanismus bei der Europäischen Zentralbank als Sicherheit für Kredite würde gegen das Verbot unmittelbaren Erwerbs von Schuldtiteln öffentlicher Stellen verstoßen. " (Rn. 278 des Urteils). 

Der Grund: aus dem Demokratieprinzip des Grundgesetzes folgt, dass es der Bundestag ist, der darüber zu entscheiden hat, wie sich Deutschland finanziert. Außerdem ist der EZB nach Artikel 123 des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union der Erwerb von Staatsanleihen direkt von Staaten als monetäre Haushaltsfinanzierung verboten. Dieses Verbot soll die Haushaltsautonomie der nationalen Parlamente und damit die Demokratie sichern. 

Das OMT-Programm der EZB sieht vor, dass die EZB auf dem Sekundärmarkt – aus zweiter Hand, nicht direkt vom Staat selbst - Staatsanleihen von einem Staat aufkaufen kann, der an einem vorsorglichen Programm oder einem makroökonomischen Anpassungsprogramm von ESM oder EFSF teilnimmt, wenn der Staat die Auflagen des Programms erfüllt. 

Denkbar ist also der Fall, dass ESM oder EFSF Staatsanleihen auf dem Primärmarkt direkt von einem Staat erwerben und sie auf dem Sekundärmarkt wieder verkaufen, wo sie von der EZB im Rahmen des OMT-Programms aufgekauft werden. 

Dies könnte als „indirekte Banklizenz“ aber ebenso verfassungswidrig sein wie die direkte Banklizenz, da das Bundesverfassungsgericht in seinem ESM-Urteil ebenfalls ausführt: 

"Ein Erwerb von Staatsanleihen am Sekundärmarkt durch die Europäische Zentralbank, der auf von den Kapitalmärkten unabhängige Finanzierung der Haushalte der Mitgliedstaaten zielte, ist als Umgehung des Verbotes monetärer Haushaltsfinanzierung ebenfalls untersagt." (Rn. 278 des Urteils). 

Zielt die EZB auf Haushaltsfinanzierung der Mitgliedstaaten? Das hängt davon ab, wie man den Begriff "zielen" definiert. Hat er nur objektive Anknüpfungspunkte oder auch subjektive? Wenn subjektive Anknüpfungspunkte erforderlich sind: muss die Absicht der EZB primär auf die monetäre Staatsfinanzierung gerichtet sein oder wäre es ausreichend, dass das Hauptziel der EZB die Wiederherstellung des geldpolitischen Übertragungsmechanismus ist, sie aber billigend in Kauf nimmt, dass sie in der Folge auch indirekt Staaten finanziert? 

Mario Draghi definiert die Absicht der EZB so: „Die EZB ist bereit, alles zu tun, um den Euro zu erhalten“ („The ECB is ready to do whatever it takes to preserve the euro.“). 

Wenn allein geldpolitische Gründe die Ursache für den Aufkauf wären, dürfte die EZB den Aufkauf nicht an politische Konditionen knüpfen, da die Maßnahme dann in jedem Fall - auch unabhängig von der Erfüllung der Auflagen - durchgeführt werden müsste. 

Neben der Erfüllung von Rettungsschirmauflagen hat die EZB zusätzlich auch zur Bedingung des OMT- Programms gemacht, dass das in Anspruch genommene Rettungsprogramm von ESM oder EFSF auch die Möglichkeit vorsehen muss, Staatsanleihen auf dem Primärmarkt aufzukaufen. Ein geldpolitischer Grund für diese Bedingung wurde nicht genannt. Da alle auf dem Primärmarkt durch ESM oder EFSF von den Staaten gekauften Anleihen potentiell anschließend auch auf dem Sekundärmarkt von der EZB aufgekauft werden können, könnte auch die Absicht der Staatsfinanzierung die Ursache für die Bedingung sein. 

Hierauf deutet auch die Geburtsstunde von OMT hin: genau eine Woche vor dem ESM-Urteil des Bundesverfassungsgerichts erblickte das Aufkaufprogramm der EZB das Licht der Welt und beruhigte als „Rettungsschirm für den Rettungsschirm“ die Märkte, da es nun zur Staatsfinanzierung auf die Verfassungsmäßigkeit der Banklizenz des ESM nicht mehr ankam. 

Auch die jüngste Ankündigung der EZB, ESM-Anleihen künftig als marktfähige Sicherheiten für Zentralbankdarlehen zu akzeptieren, kann als bewusste und gewollte indirekte Förderung von Staatsfinanzierung durch die EZB interpretiert werden, da durch die Sicherheitenfähigkeit offenbar die Nachfrage nach ESM-Anleihen erhöht werden soll und der ESM die von den Investoren eingesammelten Gelder in der Folge zur Staatsfinanzierung verwenden kann. 

Die Gesamtschau der EZB-Maßnahmen macht deutlich, dass es zumindest ein gebilligtes Nebenziel der geplanten Sekundärmarktaufkäufe sein könnte, Eurostaaten indirekt zu finanzieren. Damit könnte das OMT-Programm der EZB als Umgehung des Verbotes monetärer Haushaltsfinanzierung verfassungswidrig sein. 

Wenn das Bundesverfassungsgericht diese Feststellung treffen würde, wäre für Deutschland geklärt: Recht geht vor Ökonomie. Selbst wenn es volkswirtschaftlich geboten ist, darf das Recht nicht außer Kraft gesetzt werden. Damit wäre die Politik wieder am Zug.

Die Autorin ist Rechtsanwältin bei Luther Rechtsanwaltsgesellschaft mbH, Frankfurt am Main


Artikel vom: 2013-04-19 11:10:00
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